Svalbard – overdragelsen i 1925

av Arnold Ræstad
(Tidens Tegn 1/7 1925)

Det kan som sagt være uvisst om Svalbard var kjendt og besøkt av mordmænd i middelalderen. Men selv om vi går ut fra at lan­det var ukjendt og aldri besøkt, så var det allikevel, efter de statsretslige opfatninger som rådet i de dager, en del av et større område som Norge gjorde krav på. Efterat Grønland og Island var forenet med Norge i 1260-årene, mente de norske konger at ha krav på alt land op til „le­destjernen” – Nordpolen – og ret til at holde fremmede borte fra de nordlige havområder. Det dansk-norske monarki arvet for­dringene. De fandt støtte i den opfatning om fordeling av land og hav på den nordlige halvkule som middelalderen hadde tilegnet sig ut fra nordmændenes og islændingernes geografiske opdagelser og som bl. a. gik ut på at det vi nu kalder Grønland, bare var den vestligste del av et uhyre landområde som strakte sig helt til Rusland, og var landfast med det. Alle øer og land som fandtes der nord, opdagede og uopdagede, var derfor deler av dette større Grønland som igjen var den norske krones land.

De nye sjøfarende og koloniserende nationer, England og Holland, gjorde gjældende et an­det folkeretslige princip, og det var at herredømmet over lande som ikke før var kjendt, tilkom den nation som opdaget dem og tok dem først i besiddelse. Disse stridende opfatninger – den gamle som Norges konge holdt sig til og den nye som England og Holland gjorde gjældende – støtte sam­men da Svalbard var opdaget av Barentz, som forresten gik ut fra at landet var en del av Grønland (og altså norsk), Vestspitsbergen blev endog tat i besiddelse av engelskmænd på den engelske konges vegne. Takket være den omstendighet at engelskmændene tidlig trak sig tilbake fra fang­sten på Svalbard og at den en­gelske konge ikke opretholdt noget krav på landet like overfor den norske, og heller ikke noget andet land krævet høihetsret over det, kunde det dansk-norske mo­narki ialfald et stykke på vei hævde den-norske krones høihets­ret til Svalbard under de langvarige internationale forhandlinger i det 17. århundrede. Men hval­fangerne forlot landet med samt sine kanoner; og det stats retslige spørsmål blev glemt. Og selv om Svalbard længe blandt hvalfange­re og sjøfolk gik under navnet Grønland, så lærte man jo også efterhånden at Svalbard var en øgruppe for sig, geografisk helt adskilt fra Grønland. Norges kro­ne måtte også se høihetsretten over det egentlige Grønland indskrænket til den del av dette gamle norske land som blev kolonisert på ny i det 18. århundrede; og det var vestkysten – den del som vender bort fra Svalbard.

Følgen av at Norges territo­riale krav over alt Nordhavet faldt bort, og at ingen anden na­tion annekterte de arktiske lande mellem Grønland og Novaja Zemlja i overensstemmelse med den nye folkeret, var at Svalbard sammen med flere andre øer og øgrupper, som Jan Mayn og Franz Josefs land, blev, folkeretslig set, ingenmandsland. Et første forsøk på at få en forandring i dette forhold blev gjort i 1871 da den fælles svensk-norske utenriks­minister på De forenede rikers vegne rettet en henvendelse til maktene om de hadde noget at indvende mot at Spitsbergen-gruppen blev tat i besiddelse for Norge. Da Rusland gjorde indvendinger og mente at øgruppen fremdeles burde være ingen­mandsland, blev planen opgit. Der opstod i 1890-årene i Norge no­gen frykt for at en eller anden fremmed makt skulde ta Sval­bard i besiddelse, men noget nyt forsøk på at få øgruppen hen­lagt under Norge, blev dog denne gang ikke gjort. Det første store tilløp til utnyttelse av Svalbards naturrigdommer fandt, som før fortalt, sted i begyndelsen av det­te århundrede. Det førte snart til konflikter mellem fangstmænd og okkupanter, mellem ok­kupanter indbyrdes, mellem grubeselskaper og deres arbeidere, mellem næringsdrivende og turister. Det var ikke bare en, men flere nationers borgere som på den måte stod mot hverandre i interessestridigheter. At der ikke gjaldt bestemte retsregler for øgruppen, og at der ikke var myn­digheter på stedet som kunde forebygge og pådømme stridig­heter og beskytte interesser, var betænkelig, og blev for hver dag mere betænkelig. Den norske re­gjering rettet da i 1907 en henvendelse til makterne om ønskeligheten av at der blev sluttet en international avtale om retsforholdene på Svalbard, under bibe­hold av øenes stilling som ingen­mandsland. Makternes svar var imøtekommende, og der blev holdt konferanser i Oslo mellem de tre interesserte nordmakter – Nor­ge, Sverige og Rusland – i 1910 og 1912. En konferanse hvor alle interesserte stater møtte blev holdt i Oslo i 1914; men den var endnu ikke færdig med sine ar­beider da verdenskrigen brøt ut.

Disse forhandlinger viste tyde­lig at det var meget vanskelig at nå frem til en international av­tale om en retsorden for øene på grundlag av at de fremdeles skul­de være ingenmandsland. Overlot man til én makt (Norge) eller til tre makter, (Norge, Sverige og Rusland) at håndhæve den ut­øvende myndighet på samtliges vegne, vilde resultatet nærme sig for sterkt til at den ene makt for sig eller de tre i fællesskap utøvet høihetsret over øene. Skulde alle makter samtidig eller efter tur ha del i den utøvende myndighet, vil­de forvaltningen av øene bli alt­for tungvint. Stormaktsrivaliteten kom tilsyne i det øieblik der blev spørsmål om at fastslå for­mene for en effektiv retsliv og administrativ ordning av forhol­dene på øene og det ikke længer var nok at holde sig til den for­mel som tilsynelatende passet al­le, nemlig at de var ingenmands­land. Forhandlingerne hadde, da de blev avbrutt i 1914, ikke bragt løsningen nærmere; heller tvertom.

Efter foranledning fra norsk side blev spørsmålet om høihets­retten over Svalbard tat op under fredskonferansen i Paris av de al­lierte og associerte makters høieste råd. Den 9. februar 1920 un­dertegnet Norge, de fem allierte og associerte stormakter, Sverige, Danmark og Holland en konven­tion som anerkjender Norges ful­de og uindskrænkede høihetsret over Svalbard. Konventionen har et bilag som indeholder regler om hvorledes privatfolks krav på grund som de har okkupert før konventionens undertegning skal behandles og tvistemål i anled­ning av slike okkupationer pådømmes. Der er også, overens­stemmende med konventionens forutsætninger, ved forhandlinger mellem de undertegnede makter blit vedtat en bergverksordning for øene. De endelige forhandling om bergverksordningen var først avsluttet i 1922, og konven­tionen var ratificert av samtlige undertegnede makter i slutten av 1924. Tyskland har gjennem Versaillestraktaten også godkjendt Svalbardkonventionen. Sovjetrussland har anerkjendt Norges høi­hetsret over Svalbard. Alle mak­ter kan slutte sig til konventio­nen.

Konventionen trær i kraft sam­tidig med bergverksordningen som igjen trær i kraft på den tid som bestemmes ved norsk lov. Det vil efter den nu foreliggende kongelig proposition til lov om Svalbard si at kongen bestemmer tidspunktet. Forholdet vil bli at konventionen med bilag, berg­verksordningen og loven om Sval­bard trær i kraft samtidig.

Svalbard er efter konventionen alt land mellem 10 grader og 35 grader østlig længde og 74 grader og 81 grader nordlig bredde, alt­så ikke bare det egentlige Spits­bergen (Vestspitsbergen og Nord­ostlandet med tilliggende øer) og Bjørnøen, men også de øer indenfor det nævnte geografiske område som før i almindelig sprog bruk ikke har været regnet til Spitsbergen, således Kong Karls land, Hopen og Hvitøen.

Konventionen avgjør det fol­keretslige spørsmål ved at fast­slå at Norge skal ha høihets­retten over Svalbard; og den stil­ler de norske statsmakter frit med hensyn til hvorledes forbindelsen statsretslig skal være mellem det nye norske land og det nuværende Norge. Det avgjøres ved norsk lov.

Konventionen fastslår at alle kontraherende (d. v. s. underteg­nede eller senere tilsluttede) na­tioners undersåtter skal være li­kestillet med hensyn til økono­misk virksomhet av alle slags og videnskabelig forskning. Nordmænd har således i disse hense­ender ikke nogen forrettighet fremfor andre. Et fremmed skib kan på veien fra eller til Sval­bard anløpe norsk havn uhindret av de bestemmelser som måtte gjælde for kystfart i det nuværen­de Norge; det kan dog ikke føre personer og gods mellem havner i det nuværende Norge. Konven­tionen sier at betingelsene for videnskabelig forskning skal fastsættes ved senere international overenskomst og har derigjennem sikret fremmede videnskapsmænd og videnskabelige institutioner mot mulige indskrænkninger fra norske statsmakters side – forhåbentlig helt til overflod. Kon­ventionen bestemmer at skatter og avgifter som opkræves for virk­somhet der oppe, utelukkende skal komme Svalbardformål tilgode og ikke skal pålægges i større utstrækning end øiemedet tilsier. Svalbard skal være uten befæstninger og militære anlæg og i krigstid et nøitralt område. Eie­re av grund som har været okku­pert av nogen før 9. februar 1920 og som der i medfør av konventio­nen blir utstedt hjemmelsbrev på, nyter efter konventionen visse særrettigheter. De har eneret til jakt i nærheten av sine hu­ser og anlæg i en viss avstand fra sit hovedetablissement. De kan desuten oprette trådløs telegraf for sit eget bruk.

Bilaget til konventionen indehol­der reglerne for hvorledes, av hvem og efter hvilke materielle retsregler, krav på eiendomsret til grund i hen­hold til okkupation før 9. februar 1920 skal behandles. Den som vil gjøre et krav gjældende må indsende det gjennem sin regjering, men han optrær selv som part i saken. Kravene prøves først av en kommis­sær som den danske regjering opnævner, og de krav som han ikke godkjender, kan så forfølges for en international domstol bestående av repræsentanter for de stater, hvor de forskjellige kravemænd hører hjem­me. Kommissæren og domstolen skal dømme efter folkerettensregler og videre efter retfærdighetens og billighetens grundsætninger, således at de særskilt tar hensyn til visse fak­tiske omstændigheter som bilaget opregner.

Bergverksordningen fastslår i seks kapitler de hovedbestemmelser som skal gjælde når nogen vil sø­ke efter eller utnytte mineraler og bergarter som utvindes gjennem berg­verksdrift. Ret til bergverksdrift har den norske stat og undersåtter av stater som har undertegnet eller slut­tet sig til konventionen. Bestemmelserne er bygget på grundsætning en om fri søkningsret, også på anden mands grund, og når fund er gjort og anmeldt i rette tid, utstedelse av utmålsbrev til finderen eller den han har overdrat sin ret til. Utmål medfører eneret til bergverksdrift og søkning indenfor utmålsområdet på ubegrænset tid og for alle mine­raler og bergarter som utvindes ved bergverksdrift, forutsat at utmålshaveren opfylder visse betingelser og særlig foretar et visst minimum av arbeide indenfor området. Utmålene skal hver for sig ikke være større end 100 hektar, men den enkelte rek­virent kan få så mange utmål det skal være. Han betaler 500 kroner for det første utmål og 200 kroner for de følgende når utmålene støter op til hverandre, sålænge der ikke er større avstand end 30 kilometer mellem de længst adskilte fundpunk­ter. Han betaler en årlig avgift på indtil 500 kroner for hvert utmål. Eieren av grunden – dog ikke sta­ten for sin grund – har ret til at del­ta i driften for en fjerdedel eller, om han vil, en mindre brøkdel. Der er opstillet visse, regler for driften og til beskyttelse for arbeiderne.

Bergverksordningen bestemmer i et syvende kapitel at de som har fremsat krav på at få sig tilkjendt eiendomsret til grund under påberopelse av okkupation før 9. februar 1920, frit kan søke efter mineraler og bergarter og drive bergverksdrift in­denfor det påståtte område indtil deres krav er faldt bort eller forkas­tet. Bergverksordningen gir også visse særfordeler til dem som blir kjendt eiendomsberettiget til et visst område på grundlag av sådan ok­kupation. De kan få så mange ut­mål de ønsker i 10 år efter at der er utstedt hjemmelsbrev på områ­det. Det kræves ikke at der indenfor det enkelte utmål er gjort fund av mineraler eller bergarter som ut­vindes ved bergverksdrift, når der bare er gjort et slikt fund indenfor det samlede område, og området må enten fra først av være okku­pert med sikte på bergverksdrift el­ler senere være utnyttet til bergverks­drift. De som blir kjendt eiendomsberettiget har – selv om de ikke erhverver utmål – eneret til søkning og bergverksdrift i de samme 10 år. De betaler ikke nogen årsavgift for de utmål de begjærer inden utløpet av de 10 år, eller for de utmål som de begjærer i henhold til fund de har gjort indenfor sit område og an­meldt i løpet av de 10 år.

Et lands overtagelse av høihetsretten over et nyt område er ikke fuldstændig uten at det også bestemmes hvilket retssystem det er som skal gjælde på området. Det vil i dette tilfælde bli gjort ved utfærdigelsen av en lov om Svalbard. Den konge­lige proposition som er fremsat begynder med at si at Svalbard er en del av kongeriket Norge. Netop om dette punkt har der været delte me­ninger. Somme mener at det vilde være riktigere at gå en anden vei og enten uttrykkelig foreskrive eller stiltiende forutsætte at Svalbard ikke er en del av Norge på samme må­te som rikets landområde forresten, men står i en anden klasse end det nuværende norske landområde – som et biland. Grundene for et sådant standpunkt kan være litt for­skjellige. Nogen mener at konven­tionen binder Norges handlefrihet med hensyn til Svalbard så sterkt at øene bør sættes i en ringere klasse end Norges område forresten. An­dre forutser at det kan bli politisk eller økonomisk ufordelaktig at holde på Svalbard, og man derfor (som alt regjeringen i 1871 hadde været inde på) bør ha adgang til at abandon­nere øene når regjering og storting måtte beslutte det, uten hinder av grundlovens paragraf 1. Atter andre synes at være ledet av den opfatning at det vil være bedre for de private bedrifter deroppe om øene ikke står i altfor nært forhold til Norge for­resten, idet bedrifterne på den må­te kan ha mere utsikt til at slippe unna statens og lovgivningsmaktens, som man mener, alt for sterke trang til at lægge bånd og byrder på det private næringsliv. Det er imidlertid med fuld ret at den kongelige propo­sition har tat et andet standpunkt.

Det er sandt at konventionen indskrænker sterkt – om end kanske ikke så sterkt som det synes – Nor­ges handlefrihet med hensyn til Sval­bard. Men den mest øinefaldende indskrænkning, den nemlig at alle kontraherende maktens undersåtter skal være likestillet, er en likeså naturlig følge av den historiske ut­vikling som selve den ting at Sval­bard blir norsk land. Og ikke bare den historiske utvikling – også sel­ve de levevilkår for mennesker som et arktisk land byr og som ikke til­later slekt efter slekt at ha hjem der­oppe, tilsier at loven ikke trækker de grænser mellem indlændinger og utlændinger som den gjør i de gamle lande. Den værste ser vi tut på Sval­bard er igrunden de særrettigheter som efter konventionen og bergverks­ordningen skal tilkomme dem som blir kjendt eiendomsberettiget på grund av okkupation før 9. februar 1920. Men der er ikke nogen grund til at tro at kommissæren eller dom­stolen vil godkjende mere end et fåtal av de påståtte okkupationer; resten er altfor ufullkomne til at være hjemmel for eiendomshvervelse, selv om den enkelte privatmand eller det enkelte selskap kan ha ned­lagt store penger i aldrig fuldførte forberedende arbeider. Og hvorom alting er, så blir de lyter som måt­te hefte ved konventionen ikke min­dre, men heller større, om man træk­ker den slutning at landet statsretslig set bør stå i en anden klasse end norsk jord forresten.

Enhver besittelse av land kan tænkes forbundet på et eller andet tids­punkt med politiske eller økonomiske ulemper for den besittende stat. Men ligger den mulighet at Norge efter at ha overtat Svalbard nogen gang fri­villig vil gi slip på det så nær at man overhodet kan la det spille ind ved avgjørelsen av spørsmålet om Svalbard skal være en del av, konge­riket Norge eller et biland? Bortset fra at det kan være tvilsomt om grundlovens paragraf 1 overhodet vil være til hinder for en sådan frivil­lig opgivelse, når regjering og stor­ting var enig. Muligheten er yderst fjern, ikke minst av den grund at Norge ved at ratificere konventionen og overta Svalbard indtrær i en in­ternational stilling som det ikke igjen kan opgi uten at det berører også de andre stater som har undertegnet konventionen eller sluttet sig til den og deres undersåtter – til ulempe ialfald for nogen stater eller deres undersåtter. Vi vil ikke kunne påberope os grunde som man ikke med rette vil kunne si at vi burde været opmerksom på da vi overtok høihetsretten over landet. Vi vil sikkert ikke nogensinde komme til at opgi Svalbard under sådanne forhold at det vil være sund fornuft i at anfø­re grundlovens paragraf 1 mot det.

Begrepet biland er en levning fra ældre tiders statsret og er ikke til nogen veiledning når det gjælder at avgjøre hvilke retsvirkninger det skal ha at landet ikke er nogen del av kongeriket Norge. Der er igrunden valg bare mellem to ting: enten kan vi la retsvirkningerne være ubestem­te og overlate til fremtiden at løse de tvil som måtte opstå (hvilket vil være følgen, om vi i loven bare gjentar det folkeretslige, som kon­ventionen har fastslåt, nemlig at Norge har suveræniteten), eller og­så kan vi slå fast som eneste retsvirkning at grundlovens paragraf 1 ikke skal gjælde. Det første er uhel­dig; vi åpner på den måte bare veien for vanskeligheter som ellers ikke vilde opståt. Det andet hjælper os ikke – hverken så længe vi har Svalbard eller om vi skulde kom­me på den tanke at ville bli kvit landet; den virkelige hindring ligger ikke i grundloven og statsretten, men i de internationaleforhold.

Der blir efter propositionen bare to stedlige embedsmænd på Sval­bard – en sysselmand, som skal ha en fylkesmandsstilling og desuten være politimester, notarius publicus og hjælpedommer for underretten, og en bergmester. Forvaltning og retspleie er tilsvarende forenklet. Sval­bard blir utenfor den kommunale inddeling av riket Norsk privatret, strafferet og procesret skal gjælde på Svalbard når ikke noget andet er sagt. Lovene om offentlige tjenestemænd, om vederlag for offentlige tjenester, om mynt, mål og vekt, om post og telegraf, om arbeiderbeskyttelse og om arbeidstvister skal gjæl­de med forandringer som bestemmes av kongen. Kongen bemyndiges til at gi almindelige forskrifter i andre tilfælder. Der skal gjælde visse sær­regler med hensyn til fast eiendom. De har sin grund dels i de særegne forhold på Svalbard (for eksempel at jægere, fangstmænd, fiskere, egg- og dunsamlere og de som driver videnskabelige undersøkelser kan ha hytter og arbeids- og livsfornødenhe­ter på anden mands grund), dels i konventionens bestemmelser (for eks­empel at borgere av de stater som er med på Svalbardkonventionen ik­ke behøver koncession for at få eiendomsret eller bruksret over grund som blir tilkjendt nogen til eiendom efter Svalbardkonventionen og at eieren arv sådan grund har eneret til jakt og fangst i en viss utstrækning).

Al grund som ikke blir tilkjendt nogen til eiendom efter konventionen, blir statens eiendom. Det er uttalt i lovforslaget at denne grund blir statsgrund; den må da efter vort retssystem – som efter alle beslek­tede retssystemer – betraktes som statens eiendom i almindelig forstand. De særlige regler som gjælder for statsgrund i Norge – almenningslovene i Norge søndenfor Finmarken og en særskilt jordlovgivning i Fin­marken – er som rimelig kan være ikke blit overført til Svalbard. Det er bare i lovforslaget uttalt at ingen kan hævde eiendomsret eller bruksret til statsgrund på Svalbard. Det er en regel som har god grund blandt andet i at den spredte bebyggelse på Svalbard umuliggjør et virkningsfullt opsyn med statens grunneiendommer.

Der vil også bli vedtat lover om formues- og indtæktsskat for perso­ner som bor og selskaper som driver virksomhet på Svalbard, og en lov om utførselsavgift på mineraler og bergarter. Forandringer i stortingsvalgloven vil også være nødvendig, da Svalbard, som er uten kommunalt styre, efter grundloven heller ikke kan være eget valgsogn. Det er ik­ke få som bor fast på Svalbard – selv om det er et enkeltstående til­fælde at en mand har overvintret al­le år undtagen ét siden 1908. Den som bor fast deroppe bør kunne få adgang til at stemme for eksempel i det valgsogn hvor han siste hadde hjemme.